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                                          PPP模式下水環境治理產業可持續發展機制
                                          來源:《中國發展觀察》 | 發布時間:2021/11/5 | 瀏覽次數:

                                           


                                            前 言

                                            中國的水環境治理項目趨于綜合化,投資需求超萬億,因此多數項目仍需采用PPP模式實施,以撬動社會資本緩解財政壓力。受環保嚴監管、金融去杠桿等政策措施影響,大量PPP項目因融資不到位而停滯;同時受PPP模式規范化影響,部分PPP項目因不符合政策要求被退庫,導致社會資本對PPP態度趨冷。目前,PPP模式的規范化應用存在諸多瓶頸與障礙,需從可持續發展視角促進PPP模式規范實施。本研究針對水環境治理PPP項目實施過程中面臨的項目規劃統籌程度低、可經營性不足,以及按效付費機制不完善等主要問題,結合EOD(Ecology-Oriented Development,生態環境導向的開發模式)同步考慮生態價值保障及造血功能提升的思路,進行統籌規劃、可經營性、動態按效付費機制設計,為水環境治理PPP項目模式及相關產業的可持續發展提供參考。

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                                            水環境治理PPP項目實施現狀與問題

                                           。ㄒ唬┧h境治理規劃編制與實施難以統籌

                                            根據《城市規劃編制辦法》,城市規劃依次分為城市總體規劃、控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。水環境治理規劃屬于修建性詳細規劃,需要以總體規劃和控制規劃為編制基礎依據;也要符合國家級專項規劃以及流域水體相關治理規劃要求,涉及多個管理部門(見圖1)。在規劃編制過程中,各部門治理需求存在差異,導致單一、分散的PPP項目難以發揮規模效應;在規劃實施過程中,水環境治理項目一般覆蓋范圍較廣,因此在規劃實施過程中跨區域、跨部門的統籌工作難度較大,難以達到預期的治理效果,影響水環境治理PPP項目的實施質量。

                                           。ǘ┧h境治理PPP項目經營性不足

                                            目前已實施的水環境治理PPP收益類項目較少。通過對財政部PPP中心項目管理庫的132個水環境治理PPP項目進行分析,使用者付費項目僅2個,其余均為政府付費和可行性缺口補助;且使用者付費部分均為污水處理收費,說明其余項目的可經營性不足,未建立主要受益者或使用者付費機制,未能將產生的環境效益有效轉化為經濟效益。根據《關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》(財金〔2019〕10號)(以下簡稱“財金〔2019〕10號文”)規定,政府付費類及使用者付費比例低于10%的PPP項目要審慎開展。因此若要實現水環境治理PPP項目的可持續發展,應提升其項目可經營性。

                                           。ㄈ┧h境治理PPP項目按效付費機制不完善目前按效付費機制主要為兩種:一種是分別對建設期和運營期考核,并與付費掛鉤,但建設成本遠高于運營成本,此種方式在一定程度上會導致社會資本方重建設輕運營;另一種是只對運營期考核,建設期項目質量合格即可,將不低于30%的可用性付費和運營績效付費共同與績效考核掛鉤,但掛鉤比例制定標準不統一,比例過高對社會資本吸引不足,比例過低則不利于運營效果的提升。按效付費機制是為了避免低價競爭,同時獲得良好的治理效果,但這兩種付費機制均未將考核結果與政府支出責任動態結合,不能有效激勵社會資本方提高建設和運營效率,需進一步優化。

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                                            水環境治理PPP項目可持續發展機制設計

                                            水環境治理PPP項目應遵循系統觀念,全面統籌規劃方案設計;在結合EOD模式保障生態價值的同時,提升可經營性思路,做好可經營性方案設計;并完善動態按效付費機制,提高PPP項目的發展韌性。

                                           。ㄒ唬┤娼y籌規劃方案設計

                                            依據上層規劃統籌設計。明確區域水環境問題,依據上層規劃確定治理目標,選定規劃方法進行統籌設計。首先,對區域內的水環境問題全面分析,挖掘根本原因,依據上層規劃制定整體治理目標;其次,根據治理目標選定適合的規劃方法,制定與治理目標相匹配的治理措施;最后,對規劃方法和措施進行論證和比選,最終確定規劃方案。

                                            成立領導小組全面管理。針對協調工作量大的問題,可通過成立以地方政府及相關部門負責人為主的領導小組進行全面管理,對重大事項進行指導和決策部署,協調推進水環境治理的編制和實施。領導小組擁有水環境治理規劃治理目標、規劃方案決策權,以及規劃實施過程中的統籌部署權,通過領導各管理部門在規劃編制階段即參與項目實施,降低實施的協調工作量,提高實施效率(見圖2)。

                                           。ǘ┛山洜I性方案設計

                                            建立新上PPP項目“負面清單”,從源頭上保證規范實施。根據《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)(以下簡稱“財辦金〔2017〕92號文”)、財金〔2019〕10號文等主要PPP項目規范化實施指導政策,從PPP模式的適宜性、前期工作、按效付費、政府付費條件、PPP項目出資、財政支出責任六個方面,建立新上PPP項目的“負面清單”,旨在從源頭上杜絕假借PPP名義進行違法違規舉債融資的行為,有效防控地方政府隱性債務風險。

                                            建立已實施PPP項目的風險預警機制。隨著財政部PPP項目庫“能進能出”動態調整機制的完善,需加強對已入庫PPP項目的動態管理。本文依據財辦金〔2017〕92號、財金〔2019〕10號文等政策規定對退庫情形進行歸納整理,構建了風險提示清單,通過建立風險預警機制,促進已入庫PPP項目的規范化實施,保證PPP項目實施過程中的合規性(見表2)。

                                            開發性水環境治理PPP項目特征。開發性PPP主要提供以產業開發為核心的基礎設施和城市運營等綜合開發服務,政府方主要負責統籌設計、提供土地,并對社會資本方進行監管;社會資本方承擔主要管理責任和顯著風險,其獲得的投資回報與創造的增量價值相掛鉤。

                                            目前已經實施的產業新城、特色小鎮、園區開發等都是采用區域綜合開發模式,均屬于開發性PPP。開發性PPP具有以下特征:一是整體統籌性。開發性PPP項目一般以區域為單位進行統籌規劃,不是將各種單體PPP項目進行簡單捆綁,而是以提升區域發展價值為目標,進行整個區域的整體營造,通過招商引資、提供就業機會、供給高質量公共服務設施等,改善居民經濟和生活水平,進而推動區域整體發展;二是自我造血性。開發性PPP是以產業發展為核心,將土地要素和提供公共服務有效結合,增強項目本身的可經營性和經濟效益,創造增量財富和價值,帶動地方財政收入的增加。社會資本則以項目增量收入為基礎獲得投資回報。政府方“不投資、不負債、不擔保、不兜底”,符合目前國內對PPP模式規范化要求,有效降低財政風險;三是激勵相容性。對社會資本方而言,為獲取投資收益,需充分發揮專業力量進行設計、建設和運營,推動政府財政收入的增加,否則需承擔投資風險和運營收入不足風險。對政府方而言,可以控制政府債務,同時又可通過制定監管、按效付費機制等對社會資本方進行管理,保證區域的高質量、健康可持續發展。開發性水環境治理PPP項目組合搭配設計。結合EOD等生態環境開發性項目實施思路,將水環境治理PPP項目與符合政策規定的、有一定收益的關聯性項目組合搭配,將環境效益轉化為經濟效益,減少搭便車行為。水環境治理PPP項目以環境效益為主,主要目的是提高生態環境質量,因此可將其與對環境質量要求較高且屬于國家優先支持發展的PPP項目進行組合搭配設計。通過分析可知,目前國家大力支持的PPP項目屬于基本公共服務均等化領域且能產生一定收益,重點發展的領域為基礎設施補短板以及健康、養老、文化、體育、旅游等。通過對已實施的PPP項目案例進行分析,本文認為養老、醫療、生態旅游、生態農業與水環境治理PPP項目的契合度較高,可將其組合搭配進行開發性PPP設計(見圖3)。

                                            在養老方面,主要是借助良好的水生態環境和景觀,向老年人提供多層次、多樣化的養老服務。發展連鎖化、專業化服務機構,重點聚焦小型化的社區養老和農村養老,提供托老服務和居家養老服務。當水環境治理PPP項目涉及區域較大時,可配套建設大型、綜合性養老機構,以打造環境優美、配套齊備、服務體系完善的養老場所為目標,向失能、半失能老年人傾斜。在醫療方面,隨著社會對醫療水平預期的提高,且醫療服務需求一直呈增長狀態,可以提供高質量的康復、療養服務為主,一方面可有效緩解醫院床位緊張問題,另一方面也可為病人提供良好的恢復環境。同時也可采用委托管理、服務協議、設備和房屋出租等方式,與區域內醫院建立多元化合作模式,對醫院資產和資源進行整合,提高運營效率。在生態旅游方面,依托良好的自然生態環境,一方面可以由社會資本方對區域內的景區進行托管,充分整合旅游資源,提升景區服務質量和運營效率;另一方面,可利用水生態環境質量提升的優勢建設親水設施、露營設施和游客服務中心等,在休閑度假的過程中獲得生態體驗、生態認知和生態教育的健康旅游方式。在生態農業方面,通過對農業面源污染的治理可有效改善耕地質量,建設現代化的有機農業產業園、農產品批發市場、生態采摘園,搭建農產品物流與交易平臺等綠色循環的生態型農業,轉變農業發展方式,優化農業布局和結構,充分發揮耕地的經濟效益。開發性水環境治理PPP項目操作模式設計。首先,由政府方負責區域內的規劃設計方案,策劃收益項目類型。根據不同區域的生態環境特征及經濟發展狀況,由政府方對水環境治理PPP項目涉及區域進行整體規劃。針對不同的環境特點策劃收益項目類型,進行開發性設計,確定項目組合搭配設計方案,測算項目收益,建立按效付費機制,由環境效益的主要受益者和使用者付費,有效降低搭便車行為。其次,政府將方案內收益項目所需土地免費或以較優惠的價格提供給社會資本方,社會資本方以增量收入為基礎獲取投資回報。若增量收入未達到合同預期,社會資本方無法獲得投資回報,不以財政收入進行補貼兜底,有效降低財政風險;若增量收入超出合同預期,則超出部分由政府和社會資本共同分紅,且超出越多,政府分紅比例越大,防止社會資本方獲取超額收益(見圖4)。

                                           。ㄈ﹦討B按效付費方案設計

                                            首先,根據項目內容制定建設期績效考核方案,合理設定考核指標。水環境治理項目的建設標準、治理目標具有差異性,可根據項目特點設定質量、進度、安全控制以及成本、合同、信息管理等指標,并按年度或季度進行績效考核。

                                            其次,可用性付費的考核比例與建設期考核結果相掛鉤,進行動態調整。由于可用性付費的考核比例不得低于30%,因此可以30%為基礎,根據建設期考核結果的平均值對可用性付費的考核比例進行動態調整。對考核分數按區間進行梯度設計,有效調動社會資本積極性,保證項目建設效果,分值區間的設置可根據考核指標所占比重進行具體分析。根據作者項目經驗,對動態調整方案按以下原則設計作為參考:建設期績效考核平均分為X,可用性付費考核比例為K1;當X≥85分時,K1=30%;當85分>X≥75分時,X與85分相比每減少一分則K1增加1%;當75分>X≥60分時,X與75分相比每減少一分則K1增加2%;當X<60分時,則可用性付費全部與運營期績效考核成績掛鉤。

                                            最后,制定運營期績效考核方案,根據運營期考核結果確定支付系數,確定每年政府支出的運營補貼數額。由于水環境治理效果與運營質量緊密相關,因此可對分值區間以及支付系數按梯度進行動態設置,以保證治理效果。本文按以下原則進行設計,可根據項目特點進行調整:當年的運營績效考核得分為Y,支付系數為K2;當Y≥85分時,K2=100%;當85分>Y≥75分時,Y與85分相比每減少一分則支付系數K2降低1%;當75分>Y≥60分時,Y與75分相比每減少一分則支付系數K2降低2%;當Y<60分時,Y與60分相比則每減少一分支付系數K2降低4%,直至為0。當年運營補貼支出數額為不參與績效考核的可用性付費和參與運營期績效考核的費用之和。因此,當X值低時,參與績效考核的可用性付費比例就越高;當Y值低時,社會資本方獲得的投資回報就會減少,可有效保證項目實施效果(見圖5)。

                                            綜上,針對水環境治理PPP項目的規劃編制與實施難以統籌、經營性不足和按效付費機制問題,結合EOD模式兼顧生態價值與造血功能的思路,進行可持續發展機制設計,將有效促進水環境治理PPP項目模式及相關產業的可持續發展。

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